Presentación
En esta colección de artículos, el profesor Félix Jiménez presenta una parte de sus estudios realizados en las décadas de los ochenta y noventa sobre el proceso económico peruano. Dichos estudios tienen como característica general basarse en la experiencia previa y, más específicamente, en series de tiempo que le permiten al autor establecer pautas de evolución económica desde mediados del siglo pasado. El diálogo es al pie de las circunstancias; con la coyuntura y con las políticas de las dos décadas finales del siglo XX, de ahí su carácter de ensayos.
Vistos en su conjunto, los trabajos publicados por el profesor Jiménez combinan análisis económico, sustentaciones econométricas, visiones históricas y panoramas del pensamiento económico. De esa manera, nos ofrece transparentemente casi todos los elementos que configuran su original pensamiento y sus opciones en el campo de la política económica. En la medida en que los ensayos son eso, ensayos, constituyen también un aspecto de su itinerario autobiográfico y no tienen por qué reflejar necesariamente cada uno de sus actuales puntos de vista. Lo permanente en él nos parece que es su gran ambición intelectual pues los argumentos se basan en teorías que buscan juntar corto y largo plazo, lo estructural y coyuntural, el relato y lo econométrico. Después de todo, las teorías son apoyos para decir lo que se desea y no el objetivo de la exposición. En acuerdo o desacuerdo, y como es natural hay materia para ambos, estos trabajos del profesor Jiménez colman las expectativas de quienes buscan argumentación sustentada en evidencias e hipótesis de interpretación con trasfondo que trasciendan en profundidad el mero recital de los sube-y-baja propio de comentaristas periodísticos.
En esta presentación vamos a recoger lo que a nuestro juicio son las ideas importantes más reiteradas en los diversos capítulos con la finalidad de ensayar un resumen y motivar a la lectura del conjunto o de algunas de las partes del libro. No vamos, por tanto, a reseñar cada una de las cuatro partes y menos aún cada capítulo. Preferimos aprovechar la confianza que nos brinda el profesor Jiménez para arriesgar un modo de entender la argumentación central, el tronco conceptual, sin pretender un análisis de sus interesantes y valiosas derivaciones.
En la medida en que son ensayos al calor del momento económico y político en el que se escriben y que tienen cierta autonomía unos de otros, es natural que las hipótesis de interpretación y las tesis del autor sean reiteradas en distintos capítulos. Pero como ya indicamos, el libro no es mera interpretación, también es sustentación econométrica de lo que se afirma y, en ese sentido, es un buen material para acompañar talleres universitarios de investigación.
Vayamos al grano. El «personaje» económico del libro es la industria manufacturera. El sector configura un territorio intermedio, mesoeconómico, y está vinculado por un lado con el de la política macroeconómica y por otro con el de la innovación tecnológica. Es en ese sector donde están para el autor las claves de la argumentación y también las esperanzas de progreso económico de los peruanos. Más específicamente, es la industria durante dos momentos: el previo a las reformas de Fujimori que es el período que se analiza más y, en segundo lugar, la industria tras los cambios que sufre en los noventa debido particularmente a la nueva política cambiaria y comercial. Estos cambios significan el paso de una industria manufacturera que lidera la evolución agregada de la economía doméstica a otra que es subordinada al dinamismo de la inversión directa extranjera asentada en el sector exportador de materias primas. La realidad económica cambia y obliga a todo investigador con respaldo empírico a adecuar sus enfoques. Por eso, cronológicamente, los ensayos elaborados pacientemente por el profesor Jiménez pueden ser vistos como un proceso que comienza con la crítica a la industrialización todavía vigente en los ochenta, sigue con la valoración de ciertos aspectos de tal proceso y termina con la crítica a su desmantelamiento desde la primera mitad de los noventa. Siendo ese el proceso organizador de los ensayos debemos detenernos en él e ilustrarlo con diversas citas.
La industrialización es resultado de una crítica a la exportación tradicional como motor del crecimiento económico. Así, «Mientras las exportaciones tradicionales perdieron su papel dominante en la explicación de los ciclos y del crecimiento a largo plazo, el proceso de industrialización configuró una estructura productiva nacional crecientemente dependiente de importaciones no sólo de insumos y bienes de capital sino también de bienes finales de consumo» (pp. 272-273). Desde entonces, la dinámica del crecimiento del producto, nos indica Jiménez, es endógena pero también defectuosa.
De estas dos características se pueden derivar muchos otros problemas de la economía peruana. Una manera sintética de expresarlo, entre muchas a lo largo del libro, es la siguiente: «Los obstáculos al desarrollo no se encuentran en los factores externos sino en la estructura del aparato productivo interno. Además, es el carácter no-integrado de esta estructura donde se encuentra el origen de la dependencia financiera y el predominio de la deuda pública. Y esta es la razón por la cual el interés extranjero se encuentra en capacidad de controlar las decisiones políticas del Estado y, por tanto, de direccionar el manejo global de la economía» (p. 239, nota 1). De ese modo, la estructura industrial, incompleta en la medida en que no produce una parte importante de sus insumos y bienes de equipo, es la que explica las finanzas públicas y el endeudamiento externo. En términos aún más específicos: «El desequilibrio fiscal y externo es estructural porque es consecuencia de un modelo de acumulación que reproduce la estructura productiva no integrada [...]» (p. 273). ¿Cómo se reproduce y expande esa estructura? Adelantemos una respuesta antes de volver a la industria.
Si la fotografía de presentación es la de una industria no integrada, el mecanismo que preside su movimiento es el tamaño y evolución del mercado. Se inscribe en el son de la gran afirmación inicial de Adam Smith acerca del efecto de la extensión del mercado sobre la división del trabajo. Para recordarnos la estirpe conceptual a la que pertenece, Jiménez recurre a un autor muy reconocido en general pero especialmente influyente en las corrientes no ortodoxas del pensamiento económico. «Las denominadas leyes de Kaldor y Verdoorn rigieron el proceso de crecimiento durante el período 1950-1980: en el corto y en el largo plazo, el crecimiento del sector manufacturero fue fundamental para incrementar el producto, el empleo y la productividad» (p. 57).1
Para el autor, el sector manufacturero de la época de la sustitución de importaciones es el «motor» del crecimiento a pesar de no ser una proporción mayoritaria del producto interno bruto (PIB), y como ya indicamos, a pesar también de ser una estructura incompleta y por ello dependiente de insumos y equipos del exterior. La sustentación de tal papel descansa a menudo en la observación de las tendencias y ciclos de la economía peruana.
La interacción entre la estructura industrial y la demanda es el eje teórico de los ensayos. Intentemos resumirla. El crecimiento de la industria depende principalmente del crecimiento del mercado interno. Pero el dinamismo de ese sector manufacturero no integrado tiene consecuencias particulares sobre la demanda efectiva en la economía doméstica. Al no contar con actividades productoras de insumos y bienes de capital, el efecto multiplicador de la inversión industrial sobre la demanda interna se «exporta» ya que se convierte en una proporción apreciable en importaciones de esos bienes. Se llega así a una situación inviable de pérdida de dinamismo que tiene que ser respondida por el Estado.
1 En un trabajo no incluido en este volumen Jiménez indica: «Con palabras de Kaldor, la tasa de crecimiento de la demanda efectiva, es decir, la tasa de crecimiento de la extensión del mercado, constituye la clave de la dinámica del sistema económico». Véase JIMÉNEZ, F. «Estado, economía y mercado: paradigmas teóricos, crisis y proyectos de modernidad en la economía peruana», en ABUGATTAS, J. et al. Estado y sociedad: relaciones peligrosas. Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO), 1990, pp. 141-179.
El problema es irresoluble y lleva a una serie de «arranques y frenos» que podríamos llamar excesivos y que afectan la dinámica de la inversión y el empleo. En los términos del autor: «La administración estatal de la demanda se orientó a resolver dos problemas inevitables en el contexto del descentramiento de la economía. Por un lado, el problema de la insuficiencia estructural de demanda efectiva interna, mediante el creciente déficit público y, por otro, el problema derivado del consiguiente desequilibrio de balanza de pagos mediante la disminución del déficit público» (p. 272). Repitamos con el fin de aclarar, por si fuera necesario, el modelo central en la propuesta de Jiménez. Tenemos entonces un factor que es la incompleta estructura industrial, que obliga al déficit fiscal porque hay que compensar por medios públicos la insuficiente demanda generada por el sector privado debido a la «fuga» de dicha demanda al exterior. Por otro, al requerirse más importaciones, debido justamente a que la industria no produce sus insumos y bienes de capital, el gobierno está obligado a reducir su déficit con el fin de que ocurra lo mismo con el déficit en la balanza comercial exacerbado por la incapacidad de producir tales bienes en el país. ¿Por donde salir del atolladero?
A pesar del lugar central que ocupa la demanda en su marco teórico, el autor, fiel a su entronque estructuralista, insiste en que la salida al problema de la demanda efectiva es estructural y consiste en resolver la no integración del aparato industrial. El carácter estructural del problema aleja al autor de las hipótesis explicativas sobre el déficit fiscal y externo basadas en las ansias expansivas estatales. Más bien, se trata de impulsar una «reactivación selectiva orientad[a] por el principio del centramiento de la economía» (p. 255).
El autor no solo no comulga con las políticas neoclásicas sino que tampoco lo hace con un keynesianismo de libro de texto. La fuga al exterior de los beneficios del efecto multiplicador keynesiano impide una política de expansión del gasto público como salida a la recesión. Más bien, una expansión fiscal terminaría resultando suicida en el contexto de una estructura industrial como la que hemos descrito. Por la moda en la que está el retorno keynesiano a propósito de la crisis mundial vale la pena citar al autor en extenso. «[...] las políticas reactivadoras basadas en la ortodoxia keynesiana de incremento de la demanda, sea mediante el gasto estatal o el aumento de los salarios sin cambio estructural, constituyen políticas destinadas al fracaso (piénsese en los llamados planes heterodoxos)» (p. 254) En realidad, en un país subdesarrollado como el Perú, lo que manda es el objetivo del autocentramiento productivo doméstico y los medios para ello son flexibles: «La ortodoxia o la heterodoxia no se define pues en el campo de los instrumentos de la política económica» (p. 254).
El reto a mediano plazo es, pues, readecuar la oferta completando la estructura manufacturera. En lo inmediato, el autor abre diversas avenidas pragmáticas de acción que tienen como común denominador el hecho de que apuntan hacia esa reforma estructural. Unas son de oferta y otras de demanda. Las primeras pueden ser coyunturales o estructurales. Las más coyunturales pueden ser el control cuantitativo de importaciones u otras medidas de corto plazo. Las de más ambición estructural se orientan hacia la conformación de un «núcleo» que configura una sustitución de importaciones de nuevo tipo. La propuesta es, pues, la creación de un núcleo verticalmente integrado de producción de bienes de consumo masivo y de maquinaria e insumos industriales. Entre los bienes de consumo masivo destacan los alimentos. Estamos así ante una propuesta de desarrollo industrial basado en una parte apreciable en la agricultura. El Estado tiene un papel principal en esta reorientación sectorial de la producción y el profesor Jiménez presenta en diversos capítulos medidas específicas al respecto. Nada reemplaza el conciso estilo literario del autor cuando condensa un planteamiento: «Con el desarrollo de este núcleo se modificaría radicalmente el patrón de industrialización vigente. De un proceso por etapas se pasaría a un proceso donde la diversificación del aparato productivo responde al crecimiento del mercado interno, a los aumentos de la productividad sectorial y a la modificación de los patrones de consumo de la población. Este nuevo patrón de industrialización incorporaría necesariamente los sectores primarios, especialmente el agrícola, al proceso de crecimiento y de acumulación de capital» (p. 147).
De ese modo, Estado y mercado tendrían un lugar propio. Pero el Estado no debe ser decisivo en todos los ámbitos productivos. La propuesta es que: «Ciertamente, no se puede polarizar, no se puede dicotomizar, no se puede plantear o sólo el Estado o sólo el mercado. Hay que modificar sustancialmente el papel del Estado, hay que dar lugar al funcionamiento del mercado libre también, pero hay que tomar una decisión respecto a la composición del aparato productivo para desarrollar una plataforma productiva mínima que asegure una cierta autonomía respecto de las fluctuaciones del mercado internacional» (p. 292).
Por el lado de la demanda, la propuesta es una redistribución del ingreso que oriente el consumo hacia bienes de uso masivo y lo aleje de los bienes durables. En esa dirección, una política salarial es importante: «El principio de que los salarios reales deben convertirse en mecanismo de transformación estructural es el eje integrador de las proposiciones de política derivadas de nuestros trabajos anteriores [...]» (p. 254).
No podemos entrar en mayores detalles sobre estos últimos puntos y debemos avanzar a la evaluación que el profesor Jiménez hace de las reformas estructurales durante el gobierno del presidente Fujimori. Esa evaluación no es sencilla. Por un lado, se reconoce que la sustitución del liderazgo o motor industrial por la inversión directa extranjera en el sector primario exportador hace del crecimiento compatible con el retraso cambiario (315 y siguientes). Pero las cosas son más complejas porque se postula la existencia de un proceso de «reprimarización» que, quizá paradójicamente, corrige algunos defectos de la sustitución de importaciones espúrea sin resolver los problemas estructurales de fondo. La reducción del peso de la industria tras la apertura ocurre a costa de la criticada industria de bienes durables. Lo que pretendía hacer el nuevo gobierno, con una política de demanda selectiva lo habría hecho con retraso cambiario y reducción de aranceles. «La drástica apertura comercial que acompañó al ajuste “fujimorista”, ha eliminado prácticamente el liderazgo de aquellas industrias que, en lo fundamental, se dedicaban a la producción de bienes de consumo durable y eran, como se sabe, fuertemente dependientes de importaciones» (p. 301). Aún así, el autor considera que continuará el estrangulamiento externo (véase p. 315 y siguientes).
Las reformas del presidente Fujimori impulsaron pues un movimiento pendular que rompe la endogeneidad del proceso sustitutivo de importaciones. En palabras del autor: «Con el modelo sustitutivo de importaciones, a pesar de su carácter espúreo, se endogenizó el origen del crecimiento y de los ciclos económicos, después de varias décadas de predominio del modelo primario exportador» (p. 292). Este predominio tras las medidas del gobierno del presidente Fujimori vuelve a hacer al crecimiento económico directamente dependiente de las circunstancias internacionales que determinan tanto la inversión directa extranjera como los términos de intercambio.
La experiencia en los noventa también lleva al profesor Jiménez a apreciar ciertos rasgos del proceso industrial que no emergieron en análisis anteriores, por lo menos con similar fuerza. Una expresión de las esperanzas que esa industrialización generaba en el autor a pesar de todos sus defectos es la siguiente: «Aunque la industria manufacturera peruana no desarrolló una plataforma exportadora sólida, ni logró completar las articulaciones básicas en su interior y con el resto de sectores, la presencia de flujos de comercio intraindustriales y la existencia de algunas actividades manufactureras con contribuciones positivas a la balanza comercial, nos indicaban que, por lo menos hasta fines de la década de los 80, existían posibilidades de potenciación simultánea de su capacidad exportadora y de producción competitiva para los mercados interno y externo. Estas posibilidades se truncaron con la política macroeconómica aplicada desde 1990» (p. 156). En efecto, sus estudios sobre la competitividad industrial internacional mostraron «la presencia de flujos de comercio intraindustriales y la existencia de algunas actividades manufactureras con contribuciones positivas a la balanza comercial» (p. 156). Estas son justamente las actividades que se frustran en los noventa. En realidad, concede el autor, se habría eliminado la parte más dinamizada por la sustitución espúrea, el ensamblaje de bienes durables. Pero también algunas de las competitivas por haber mostrado ser exportadoras y con coeficientes de importación menores al promedio. En términos coloquiales, se habría tirado al bebé recién bañado con el agua sucia de la bañera. Pero también reconoce el autor que con la apertura del mercado toman nuevo dinamismo algunas industrias alimentarias, eso sí, las menos transables.
En estudios posteriores (p. 167 y siguientes), el autor se ratifica en el carácter reprimarizador del programa económico durante el gobierno de Fujimori. La nueva estructura económica se basaría, pues, en exportación de recursos naturales y en producción de no transables internacionalmente. Sin duda, el autor nos debe nuevos estudios de la estructura industrial y su dinamismo tras ahora veinte años de la reforma neoliberal.
Como hemos indicado arriba, el atraso cambiario y la apertura comercial que fueron claves para reducir la inflación, desestimularon la producción de bienes industriales transables internacionalmente. En sus términos: «A nuestro juicio el éxito de la política antinflacionaria se sustenta en el atraso del tipo de cambio y en la liberalización de las importaciones» (p. 316). Además, por esa vía, «terminó con la manipulación de los mark-ups propiciada por la elevada e indiscriminada protección correspondiente al sistema anterior» (p. 317).
La investigación con soporte empírico no puede alejarse mucho de la trayectoria de las variables y eso sucede con el profesor Jiménez. Por eso, una sorpresa a propósito de la economía en los noventa es la ruptura del nexo clásico entre los déficit fiscal y comercial, los déficit gemelos. Se registra, en efecto, un espectacular déficit comercial y de cuenta corriente sin pérdida de reservas internacionales y con superavit fiscal (véase p. 315 y siguientes). La enorme entrada de capitales y la recaudación por privatizaciones posibilitaría, por lo menos por un tiempo, la postergación de las restricciones al crecimiento provenientes de la no integración de la estructura industrial. Subsiste, pues en el autor, la vieja desconfianza latinoamericana en el modelo de exportación primaria.
Hay otros aspectos que justificarían una mayor extensión de esta presentación introductoria, pero no debemos agotar al lector. Por ejemplo, la ausencia de relación entre déficit fiscal e inflación está también relacionada con la tendencia a generar déficits externos resultantes de la estructura manufacturera no integrada. La crítica del profesor Jiménez a la ortodoxia estabilizadora de precios basada en devaluaciones «correctivas» parece seguir incólume tras el reconocido éxito antiinflacionario del gobierno de Fujimori. Pero, como hemos reiterado, para el autor, la restricción externa es más resultado de una deficiencia de oferta de bienes manufacturados que de un exceso de demanda agregada.
El libro que presentamos es previo cronológicamente y de un tipo parcialmente distinto al libro del mismo autor sobre la política económica en la primera década del siglo actual titulado Reglas y sostenibilidad de la política fiscal. Lecciones de la experiencia peruana editado por el Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en el 2008. Mientras en ese libro se trata de sustentar políticas en curso, en parte diseñadas por el propio autor, en estos ensayos se presentan argumentos diríamos desde la oposición. Obviamente, esta colección de ensayos es también claramente distinto del libro de texto Macroeconomía editado por el mismo fondo editorial. Así, los tres nos revelan un profesor Jiménez que es no solo un profesor de larga data y amplia cultura, sino un funcionario público que argumenta con rigor técnico y no con el apoyo de las modas, diseños institucionales y medidas de política y, además, polemista desde fuera y muchas veces en oposición al Gobierno de turno. No es fácil encontrar profesionales que combinen esas dotes. Javier Iguíñiz 20
Para terminar, quizá nuestros lectores habrán percibido que el libro que presentamos es poco común por muchas razones. En primer lugar, el marco teórico del análisis es original y refleja la adaptación de modelos a la situación de países subdesarrollados. En segundo lugar, la lectura puede no ser sencilla porque un estilo ensayista no siempre corresponde con la presentación de modelos formales que, además, han sido materia de otras publicaciones y, en particular, de su texto sobre macroeconomía. Por eso nos hemos limitado a resumir lo mejor que hemos podido la argumentación central que preside más o menos explícitamente todos los trabajos recopilados y hemos indicado hacia el final las perplejidades que en todo investigador con respeto por la realidad producen las nuevas situaciones que pueden no encajar, por lo menos por un tiempo, en los moldes que se derivan de la experiencia pasada. Como también hemos indicado un par de veces, siempre esperamos nuevos estudios que reúnan en un mismo marco conceptual aspectos estructurales y de política económica como lo hace con gran pulcritud el profesor
Jiménez. Javier Iguíñiz
Pontificia Universidad Católica del Perú Lima, 24 de septiembre de 2009
INTRODUCCIÓN
historia y problemas de la economía peruana del último medio siglo
Los artículos de este libro son el producto de investigaciones sobre la economía peruana del último medio siglo, realizadas entre fines de los años setenta y el año 2000.
Durante los últimos cincuenta años ocurrieron tres hechos importantes. En primer lugar, un proceso de sustitución de importaciones que formalmente se inició con la ley de industrialización de 1959 y se agotó en menos de veinte años. En segundo lugar, la crisis de este proceso y el derrumbe del producto bruto interno per cápita durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990) hasta los niveles registrados en los años 1959-1960. Y, en tercer lugar, la restauración del modelo primario exportador con la aplicación de políticas y reformas neoliberales desde los primeros años de la década de los noventa. Con la restauración de este modelo neoliberal, el producto bruto interno per cápita volvió a aumentar hasta alcanzar su nivel registrado en 1975 recién en el 2006. La crisis internacional del año 2008, la más profunda de los últimos setenta años, ha impactado en este modelo hasta cuestionar su sostenibilidad o anunciar su agotamiento, tal como la crisis internacional de los años setenta y la crisis de la deuda de 1982 cuestionaron la sostenibilidad del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones o anunciaron su agotamiento.
Es curioso, por decir lo menos, cómo las crisis internacionales develaron las partes más débiles de ambos modelos. Por la manera como se implementó la sustitución de importaciones, la industria manufacturera enfrentó costos crecientes a medida que avanzaba en su desarrollo. En consecuencia, los aumentos del precio del barril del petróleo en los años setenta y la crisis de la deuda de comienzos de los ochenta, afectaron su sostenibilidad. Por su parte, el modelo neoliberal terciarizó y reprimarizó la economía, mantuvo estancados los salarios reales, y, por lo tanto, descuidó el desarrollo del mercado interno. Es un modelo que incubó una insuficiencia estructural de demanda interna y que se sostuvo básicamente con impulsos externos (demanda de exportaciones —tradicionales y no tradicionales— y términos de intercambio favorables). Los actuales esfuerzos de los países del centro de remontar la recesión y la caída espectacular del comercio mundial originadas por la crisis financiera internacional de 2008-2009, mediante políticas cambiarias proexportadoras, han evidenciado los límites del modelo neoliberal peruano cuando recién se superaba el máximo nivel del producto per cápita alcanzado en 1975, año en el que se inició la crisis y el agotamiento del proceso sustitutivo de importaciones.
Es sorprendente cómo en el último medio siglo corrimos y cambiamos mucho para permanecer en el mismo sitio. Pero, este resultado de cambiar todo para no cambiar, ¿tiene explicación? ¿Cuál es la constante económica o sociopolítica en medio de tanta mutación que ha impedido el desarrollo del país? Este no es el lugar para responder exhaustivamente a esas preguntas, aunque se puede adelantar la hipótesis de la permanencia de intereses oligárquicos en coaliciones sociopolíticas que mutaron de representantes pero que siempre ejercieron el poder en su provecho y en contra de los intereses de la nación y de las grandes mayorías.
En esta introducción deseamos únicamente narrar con qué preguntas iniciamos, desde fines de los años setenta, un conjunto de investigaciones orientadas al objetivo de comprender el funcionamiento de la economía, sus modos de crecer y sus límites. En este libro se incluyen algunas de estas investigaciones que desarrollamos en ambientes de trabajo inmejorables como son el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación (CEDEP) y el Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Los artículos de este libro están ordenados por temas. La primera parte reúne tres artículos sobre inflación, tipo de cambio y desequilibrios macroeconómicos. La segunda, incluye cuatro artículos que tratan del papel de la industria manufacturera como generadora de crecimiento económico, de su competitividad y desempeño en el comercio internacional, y de los efectos desindustrializantes de las políticas neoliberales. La tercera, agrupa tres textos que analizan los temas del ahorro, la inversión, los ciclos y las restricciones al crecimiento económico. La cuarta y última, contiene cuatro artículos de nuestras investigaciones sobre el Estado, mercado y los efectos de las reformas neoliberales.
Sin embargo, es importante señalar que este orden no es el mismo con el cual emprendimos las investigaciones y que es el que seguiremos en el desarrollo de esta introducción. El método de exposición nunca es igual al método de investigación.
Empezamos en 1980 preguntándonos ¿qué sector económico lidera el crecimiento y de dónde proviene la demanda que impulsa y sostiene este crecimiento? La respuesta se encuentra en el artículo: «Perú: la expansión del sector manufacturero Introducción 23 como generadora de crecimiento económico y el papel del sector externo» (1982), y es el primero de la Parte II de este libro.1 El motor del crecimiento era la industria manufacturera. Los sectores terciarios funcionaban como auxiliares y se expandían bajo su liderazgo. La industria manufacturera crecía impulsada por la demanda y su expansión daba lugar a aumentos agregados de la productividad. Cuanto más rápido crecía la manufactura más crecía el producto bruto interno (PBI) y las mayores tasas de crecimiento del PBI aumentaban la productividad debido a la existencia de rendimientos crecientes. Las leyes de Kaldor y Verdoorn, basadas en la teoría del crecimiento de Adam Smith, se cumplían en la economía peruana de los años 1950-1980. Pero, como la industria manufacturera no tenía ni tiene un sector local productor de insumos, bienes de capital y tecnologías, su liderazgo enfrentaba límites por el lado del sector externo. La inversión privada generaba capacidad productiva, pero exportaba demanda a los mercados internacionales en forma de importaciones de bienes de capital. Esta pérdida de demanda se compensaba con el gasto corriente del Estado que no generaba capacidad productiva. Así, en la economía peruana, los asalariados gastaban y gastan lo que ganan, mientras que los capitalistas ganaban lo que gastaba el Estado. El crecimiento económico de esos años fue, entonces, acompañado inexorablemente por déficits públicos y externos, junto, por lo tanto, a una deuda pública externa creciente.
¿Cómo operaba el límite externo sobre el crecimiento económico? ¿Podía operar este límite sin un evento externo negativo? La respuesta está en el artículo «La balanza de pagos como factor limitativo del crecimiento y el desequilibrio estructural externo de la economía peruana» (1984), y es el primero de la Parte III de este libro.2 La balanza de pagos restringe la tasa de crecimiento del PBI al limitar el crecimiento del nivel de demanda al que la oferta se puede adaptar. El aumento de la producción incrementa las importaciones y genera un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos que desemboca en una crisis obligando a desacelerar el crecimiento de la demanda y a depreciar la moneda. Lo que cae es el gasto público. La política fiscal es la política de stop and go. La novedad, además, es que el límite externo genera un centro de gravedad constituido por las tasas de crecimiento teóricas del PBI, que equilibran la cuenta corriente de la balanza de pagos, alrededor de las cuales fluctúan las tasas de crecimiento del PBI observadas. Este es el resultado de un proceso de sustitución espurio que, como acrecienta los costos de producción, requiere de mayor protección, dando lugar a una industria que, en conjunto, no es competitiva en los mercados internacionales.
1 Parte II: Desempeño de la industria manufacturera: del Estado proteccionista al Estado neoliberal.
2 Parte III: Ahorro, inversión, ciclos y las restricciones al crecimiento económico.
Culminada esta investigación, lógicamente la siguiente pregunta tiene que ver con el efecto de esta forma de crecer en el comportamiento de la inversión privada. Si el proceso de crecimiento en el período de industrialización sustitutiva no se apoya en un crecimiento sostenido de la demanda interna privada, la inversión privada como porcentaje del PBI debe fluctuar alrededor de una tendencia hacia el estancamiento. Este es el artículo «El comportamiento de la inversión privada y el papel del Estado: notas sobre la acumulación de capital en una economía no-integrada» (1987), y es el segundo de la Parte III. La demanda, como era de esperarse, influye en la inversión privada, en el corto y largo plazos, así como la competencia entre capitalistas. La influencia de la competencia es sugerida por Kalecki y Stendeil para economías maduras y nosotros la formulamos como hipótesis para economías no integradas. La inversión privada responde a los impulsos de corto plazo de la demanda; no tiene un horizonte sostenido de largo plazo que es lo único que haría posible emprender cambios tecnológicos importantes mediante las inversiones privadas. Si la demanda no crece sostenidamente en el tiempo, entonces la inversión privada tiende a estancarse como proporción del PBI. Esto es parte de los problemas estructurales de una economía con débiles articulaciones sectoriales y que carece de un sector local productor de insumos y bienes de capital.
Ahora bien, el origen del estancamiento de la inversión privada, ¿no estará, como sostiene la teoría económica ortodoxa, en la insuficiencia de ahorro doméstico debido a la recurrente generación de déficits fiscales? La respuesta a esta interrogante está en el artículo «Ahorro, inversión y crecimiento: una crítica a la concepción ortodoxa», publicado en 1988, y aparece como el tercero de la Parte III. La teoría keynesiana enseña que, a corto plazo, la inversión genera su propio ahorro, mientras que las teorías ortodoxas keynesiana y neoclásica sostienen que a largo plazo el ahorro determina la inversión. Esta dicotomía desaparece en una economía donde su crecimiento de largo plazo está limitado por la demanda. Si este no fuera el caso, entonces las tasas teóricas de crecimiento resultantes de invertir todo el ahorro doméstico, o todo el ahorro neto de los pagos de servicios de la deuda, serían menores que las tasas de crecimiento observadas. Lo que muestra la evidencia empírica, sin embargo, es que las tasas de crecimiento observadas fueron sistemáticamente menores que aquellas tasas de crecimiento construidas bajo el supuesto de transformación de todo el ahorro doméstico en inversión. Por lo tanto, el ahorro no es restricción al crecimiento.
De acuerdo con las investigaciones mencionadas hasta aquí, el modelo sustitutivo de importaciones transitaba hacia una crisis de agotamiento, si no se replanteaban las políticas de industrialización con el objetivo de hacer de la manufactura una actividad más competitiva y menos dependiente de importaciones y del gasto fiscal. Modernizar la economía mediante el desarrollo industrial, complementado en los años setenta con una política de promoción de exportaciones no tradicionales, era un planteamiento correcto. Pero el camino que se escogió desde el inicio del proceso sustitutivo fue equivocado, se descuidó el desarrollo de los mercados internos al no expandirse la infraestructura económica y social, así como el desarrollo de la industria de insumos manufacturados y de bienes de capital, por ejemplo, para la agricultura. Tampoco se impulsó el desarrollo de los mercados de financiamiento para las inversiones privadas nacionales mediante emisiones Introducción 25 y transacciones de deudas en moneda local. Este camino equivocado dio lugar a una inserción ineficiente en las corrientes del comercio internacional de manufacturas. En consecuencia, el proceso de industrialización, en lugar de culminar con una modernización exitosa, en los años ochenta entró en una profunda crisis cuando se elevaron las tasas de interés internacional y se secaron los recursos externos para financiar los déficits de la balanza de pagos.
Para los economistas neoliberales, la crisis que empezó en 1976 y se prolongó hasta comienzos de los años noventa, tuvo su origen en el intervencionismo estatal que habría distorsionado el mecanismo de precios y provocado, por lo tanto, desequilibrios internos y externos que terminaron bloqueando el crecimiento económico de largo plazo. Específicamente se decía que la protección generó una industria ineficiente e incapaz de competir con precios en los mercados internacionales, y cuya expansión o reactivación daba lugar a déficits externos. Además, se argumentaba que los estímulos de demanda efectuados con los gastos del Estado agravaban aún más la brecha externa, al generar tasas de crecimiento superiores a las permitidas por el ahorro interno.
Sobre la base de este diagnóstico se implementaron políticas de libre mercado y restrictivas para abatir las crisis del sector externo y los procesos inflacionario-recesivos de fines de los años setenta y de los años ochenta, asociadas a la crisis del modelo sustitutivo de importaciones. Los artículos de la primera parte responden al diagnóstico en el que se sustentaban estas políticas estabilizadoras y de libre mercado. En el primer artículo «Inflación, déficit público, desequilibrio externo y crecimiento económico: una crítica al enfoque monetarista», publicado en 1987, se critican las políticas del Fondo Monetario Internacional (FMI), su concepción de la inflación, su rechazo a la intervención económica del Estado y sus hipótesis sobre el origen del desequilibrio externo. No había evidencia empírica de una relación causal unidireccional entre el déficit público y la inflación. En el artículo se proporciona una explicación alternativa de los movimientos conjuntos y, en el mismo sentido, de los déficits público y externo. En una economía con insuficiencia estructural de demanda, debido a su carácter no integrado, es necesaria la intervención del Estado para inyectar demanda, pero la expansión de la demanda está limitada por las restricciones que impone al crecimiento el desequilibrio externo. Se concluye con una propuesta de cambio estructural orientado al centramiento de la economía y sus correspondientes políticas de corto plazo.
En el segundo artículo «Conflicto, precios relativos e inflación en una economía estancada: el caso del Perú», publicado en 1988, se analiza la relación de la aceleración de la inflación con la crítica escasez de reservas internacionales. También se toman en cuenta los factores institucionales que explican el comportamiento inercial de la inflación junto con los efectos de la formación diferenciada de precios y el conflicto distributivo en la estructura de precios relativos. El artículo es una crítica a la explicación de la inflación como resultado de exceso general de demanda originado por déficits fiscales financiados mediante emisión monetaria. De acuerdo con esta misma explicación, la crisis de divisas es resultado del intento estatal de crecer a una tasa superior a la que permite el ahorro interno.
Por último, en el tercer artículo de la primera parte, «Devaluación, tipo de cambio real, inflación, salario real y exportaciones», publicado en 1990, se analiza la efectividad de las medidas ortodoxas de ajuste. Una de estas medidas que forma parte del paquete de estabilización del FMI es la devaluación. Se muestra que su influencia en el crecimiento de las exportaciones es poco significativa, pues lejos de provocar un aumento en el tipo de cambio real, agudiza el proceso inflacionario. Como se sabe, el paquete del FMI incluía, además, la congelación de sueldos y salarios junto con las políticas fiscal y monetaria restrictivas.
La crisis de la deuda y el agotamiento del proceso sustitutivo hicieron inevitable la aplicación recurrente de políticas de contracción de la demanda interna. El resultado fue un largo período de estancamiento económico que facilitó la aplicación de las reformas estructurales (privatización de empresas públicas, desregulación del mercado laboral, etcétera) como parte del recetario del llamado Consenso de Washington. Estas políticas se aplicaron primero asociadas al Plan Baker y al Plan Brady, y después, en 1989, se incorporaron como parte del recetario del Consenso de Washington caracterizado por su sesgo a favor del libre mercado y su rechazo al intervencionismo estatal y al modelo sustitutivo de importaciones.
El fracaso del proteccionismo industrialista y el desastre económico del primer gobierno de Alan García, junto al retorno del crédito internacional en un contexto de libre movilidad de capitales —ya se había abandonado desde la primera mitad de los años setenta el sistema de Bretton Woods—, permitió la aplicación, en los años noventa, de las políticas y reformas del Consenso de Washington. Nos preguntamos entonces si, a pesar del carácter espurio del proceso sustitutivo, la industria manufacturera desarrollada en las décadas de los años sesenta y setenta tenía algunas actividades con capacidad de resistir la apertura o de competir con las importaciones. La respuesta está en el artículo «Industrialización, comercio y competitividad en el Perú», publicado en 1990 y aparece como el segundo de la Parte II de este libro.3 Se analiza de manera exhaustiva el desempeño de las actividades económicas en el comercio exterior, haciendo especial énfasis en las actividades que conforman la industria manufacturera, identificando en ellas la existencia de los intercambios intraindustriales y la importancia de los rendimientos crecientes a escala en la explicación de los flujos comerciales y su competitividad internacional. Aunque se encuentra que aún predomina el comercio interindustrial, este no se explica en términos de las ventajas comparativas como sugiere la teoría del comercio tradicional. Como conclusión general, en este artículo también se describe someramente el contenido y las posibilidades de un nuevo proceso de industrialización.
3 Parte II: Desempeño de la industria manufacturera: del Estado proteccionista al Estado neoliberal. Introducción 27
En los dos últimos artículos de la segunda parte —«Notas sobre la desindustrialización reciente y la necesidad de nueva política industrial» (1996) y «Liberalización, reestructuración productiva y competitividad en la industria manufacturera peruana de los años noventa» (1999)— se dan cuenta de los efectos desindustrializantes de las reformas efectuadas en los años noventa. Estas reformas reprimarizaron la economía y truncaron la posibilidad de un nuevo proceso de industrialización, al hacerle perder liderazgo y competitividad a actividades importantes del sector manufacturero y mantener la tendencia al estrangulamiento externo de la economía.
La cuarta parte, la última de este libro, contiene investigaciones sobre la relación entre el Estado y el mercado, los efectos de las políticas neoliberales en el sector externo y los límites del nuevo modelo de crecimiento neoliberal. El primer artículo «Modernización, mercado, Estado y crisis en el Perú», publicado en 1993, analiza el cambio de paradigma conceptual y de política económica luego de la crisis de los años setenta, mediante el abandono del consenso postkeynesiano en el centro y del consenso industrialista-modernizador en la periferia. Es la crisis del Estado del Bienestar en el centro y del Estado Desarrollista en la periferia, y que abre el camino a la globalización del libre mercado. Con la imposición de las políticas del Consenso de Washington termina la separación de los roles del FMI y del Banco Mundial, cuando se introdujeron el Extended Fund Facility y el Structural Adjustment Facility, ambos orientados a afectar la oferta agregada mediante la desregulación de todos los mercados.
El segundo artículo «La reciente reactivación y los efectos del ajuste liberal: ¿continuidad o ruptura?», publicado en 1993, analiza críticamente las consecuencias del ajuste neoliberal y las perspectivas del plan de reactivación del régimen fujimorista. La reactivación estuvo asociada al crecimiento de las actividades primarias, de la industria manufacturera procesadora de recursos primarios y de la industria de la construcción que, junto con la inversión pública y privada en este tipo de actividad, lideraron dicho proceso. La reactivación no fue generalizada ni fue impulsada por la demanda interna. Por lo tanto, advertimos sobre la precariedad de este estilo de crecimiento, altamente dependiente de estímulos externos.
El tercer artículo «Perú 1950-1995: algunos efectos del proceso de ajuste en la balanza de pagos y el crecimiento», publicado en 1995, es un balance del ajuste en el sector externo y en los factores que explican el crecimiento económico de largo plazo, y una evaluación del papel restrictivo sobre el crecimiento del déficit externo. Con el carácter reprimarizador del proceso de ajuste y cambio estructural el sector manufacturero perdió importancia para impulsar el crecimiento. El liderazgo es asumido por los sectores primarios de exportación y de servicios, impulsados por la inversión extranjera. Con este patrón de acumulación, los aumentos significativos de las importaciones conducen a la crisis de la balanza de pagos. Destacamos que, dependiendo de lo que ocurra con las exportaciones, el crecimiento económico iniciado en 1993 podía chocar más temprano que tarde con el Félix Jiménez 28 conocido cuello de botella externo. El peligro de una profunda crisis económica y financiera ante un eventual shock externo adverso, dado el grado de dolarización de la economía, era evidente. Y ciertamente esto ocurrió con el impacto de la crisis asiática y rusa de 1997-1998. El último artículo, «El modelo neoliberal peruano: límites, consecuencias sociales y perspectivas», fue publicado en el 2000. En este se analizan críticamente las características del crecimiento económico de los años 1993-1997 y los efectos financieros y recesivos de la crisis internacional de los años 1998-1999. Esta crisis puso en evidencia la precariedad del modelo de crecimiento basado en impulsos externos y en el crédito en dólares al sector privado —empresas y familias— con ingresos en moneda nacional. En el artículo también se señala que los límites del modelo económico neoliberal se encuentran: a) en el patrón de acumulación de capital y la estructura productiva configurada en los últimos nueve años; y, b) en su incapacidad para superar sus propios costos sociales (en el empleo, los ingresos, la seguridad social, la pobreza, etcétera).
Por último, también se señala que no siendo el crecimiento resultado de las políticas y ajustes neoliberales, estas, tal como se concibieron y aplicaron, eran ineficaces para combatir la recesión.
En los años 2001-2006 hubo un intento de cambio de rumbo, pero se concentró solo en la política macroeconómica, monetaria y fiscal, que permitió configurar precios relativos favorables a la producción de bienes transables. Pero, de lo que ocurrió en los años 2001-2009 se da cuenta en otros artículos e investigaciones que no se incorporan en este libro. La radicalización del modelo neoliberal por el actual gobierno de Alan García ha hecho que la economía peruana sea más dependiente de la economía internacional y más vulnerable a los shocks externos adversos; pero también ha intensificado la insuficiencia de demanda efectiva interna que impide sostener el crecimiento con independencia de impulsos externos. El modelo primario exportador impuesto en los últimos veinte años, al igual que el de los años cincuenta, no es capaz de generar y multiplicar suficientes puestos de trabajo, ni ha dado señales de haber iniciado un proceso de reestructuración productiva orientado a resolver los viejos problemas fundamentales de la economía.
Como en la época del fujimorismo, durante el actual gobierno de Alan García se ha continuado con la dolarización y la apreciación cambiaria revirtiéndose así el intento de mantener precios relativos favorables a la producción de bienes transables. La dolarización y la apreciación cambiaria, junto con las rebajas arancelarias, han vuelto a configurar precios relativos contrarios a la industria y, en general, a la producción de bienes transables internacionalmente. También se ha erosionado el papel de la demanda privada interna al mantener los sueldos y salarios reales de obreros y empleados estancados durante cerca de dos décadas. La estructura de precios relativos ha favorecido la producción exportable tradicional primaria con ventajas naturales y la producción de bienes y servicios no transables, como la construcción y el comercio, sectores sensibles al crédito doméstico. Por otro lado, Introducción 29 el estancamiento de los salarios y la abundancia de mano de obra no calificada han favorecido el crecimiento de las exportaciones no tradicionales.
Pero, los problemas estructurales siguen intocados; es la otra cara de la permanencia de los intereses oligárquicos de una coalición sociopolítica que usufructuó del poder afectando a la inmensa mayoría de la población. ¿Cuáles son estos problemas? En primer lugar, las difíciles condiciones en las que vive la mayoría de la población, condiciones que son peores que las que prevalecieron en los años sesenta y setenta. No hay suficientes oportunidades de empleo. La situación social está caracterizada por la permanencia de altos porcentajes de subempleo, informalidad y pobreza. El 77.1% de la población económicamente activa (PEA) del 2008, que asciende a 14.7 millones, trabaja en empresas de 1 a 10 trabajadores y percibe un ingreso mensual promedio de aproximadamente 600 soles. Las oportunidades de empleo y los niveles de ingresos son insuficientes. En segundo lugar, el estilo de crecimiento produce y reproduce, simultáneamente, una estructura productiva primario exportadora y terciarizada, por un lado, y pobreza, subempleo y bajos niveles de ingreso, por otro. Este estilo de crecimiento enfrenta límites que le impiden autosostenerse. Por lo tanto, se trata de un problema asociado a la tendencia de largo plazo de la economía y a la naturaleza de sus ciclos. Los ciclos no son independientes del estilo de crecimiento. El porcentaje de la PEA dedicada a las actividades terciarias o de servicios aumentó de 66.0% en 1991 a 72.0% en el 2008. El conjunto de estas actividades genera el 61% del PBI. Finalmente, el tercer problema es el de la falta de articulación sectorial y la ausencia de creación de mercados internos. El aparato productivo es básicamente especializado en exportaciones primarias como hace sesenta años. No hay conexión entre la economía, la geografía y demografía del país. Tampoco hay una relación fuerte entre la agricultura, la minería y la industria. Ni la industrialización sustitutiva ni las políticas de mercado libre modificaron el atraso tecnológico de la agricultura; tampoco eliminaron la marginación y estado de pobreza de la población campesina. Se puede decir que la desarticulación sectorial y la no incorporación al desarrollo de las regiones de la selva y sierra del país explica por qué no se crearon mercados internos, es decir, una economía nacional de mercado.
En suma, la economía peruana no tiene capacidad de autoexpandirse y modernizarse, su aparato productivo es estructuralmente limitado porque está dominado por un sector primario exportador y un sector terciario con bajos niveles de productividad e ingresos, pero además es una economía sectorialmente desarticulada y espacialmente concentrada.
La crisis internacional actual es similar a la crisis de los años 1929-1933 por sus efectos en la modificación de la relación Estado-mercado de las economías del centro y la periferia. Ya no habrá salida fácil para la continuación del modelo exportador neoliberal peruano. En el marco de esta crisis y, dada la mayor conciencia democrática de la población, más temprano que tarde, la población peruana encontrará el camino intermedio al neoliberalismo e intervencionismo estatal Félix Jiménez 30 extremos, definiendo una nueva estrategia que concilie el papel del mercado y el papel regulador del Estado en el proceso de asignación de recursos y de creación de capacidad productiva industrial. Esta estrategia no puede ser otra que lograr el desarrollo mediante una nueva industrialización basada en la construcción de una economía nacional de mercado. Y será también la estrategia de la construcción definitiva de nación y de un nuevo Estado como instancia integradora y suprema de todo el pueblo.
Para terminar, quiero agradecer a Augusto Castro y a María Isabel Merino por haber hecho posible esta publicación; y, también a Fritza Cabrera que tuvo el cuidado de compilar y poner en blanco y negro todos los artículos incluidos en este libro. Pero mis agradecimientos no pueden terminar aquí. Debo dejar constancia de mi gratitud al CEDEP y a su planta de directivos, en especial a mis amigos entrañables Carlos Franco, Daniel Martínez, Héctor Béjar y Francisco Guerra, todos miembros del Comité Editorial de la revista Socialismo y Participación, de quienes recibí inteligentes y agudos comentarios y críticas a mis investigaciones. Asimismo, mi reconocimiento a Waldo Mendoza, jefe del Departamento de Economía de la PUCP, que dio luz verde para realizar esta publicación, y a Javier Iguíñiz que se dio el trabajo de leer todos los artículos y escribir la presentación de este libro. Finalmente, debo dejar constancia del pulcro trabajo de revisión del contenido de este libro que hizo Carlota Casalino; su ayuda, que agradezco con afecto, ha hecho más legible este texto.
Félix Jiménez Lima, enero de 2010
