La moderna teoría económica del desarrollo, es decir, la rama de la economía que se ocupa de la mejora de las condiciones en países con bajos ingresos, se remonta a la década de los años 1940 1 . Desde sus inicios, la economía del desarrollo se ha ocupado fundamentalmente del enriquecimiento material, esto es, del incremento del volumen de producción de bienes y servicios. Esta teoría partía del supuesto, explícito o implícito, de que un aumento del producto agregado, como sería un crecimiento del producto interior bruto per cápita, reduciría la pobreza e incrementaría el bienestar general de la población. Esta premisa, de raíz utilitarista, entendía que la producción generaba rentas, y que mayores rentas generaban, a su vez, mayor utilidad o bienestar económico. El nexo entre mayor producto y menor pobreza se consideraba tan fuerte que muchos economistas estaban convencidos de que bastaba centrarse exclusivamente en el crecimiento para alcanzar el objetivo último de desarrollo. En otras palabras, el crecimiento se convertía no sólo en el medio para alcanzar el desarrollo sino en el fin del desarrollo mismo. Y aunque ciertamente siempre hubo disidentes, éstos, más que cuestionar la prioridad del crecimiento como tal, han tendido a matizarla resaltando la importancia de la distribución de los beneficios generados por el crecimiento. La mayoría de los debates en torno a posibles estrategias alternativas de desarrollo no iban más allá de discutir la mejor forma de acelerar el incremento de la producción de bienes y servicios2 .
1. Origen
El paradigma de desarrollo humano que apareció a finales de los años ochenta representó un cambio radical por dos razones. En primer lugar, porque cuestionaba la premisa utilitaria que servía de fundamento a gran parte de la economía del desarrollo. A partir sobre todo de la obra profundamente innovadora de Amartya Sen, el proceso de desarrollo se ve como un proceso de ampliación de las “capacidades” de las personas y no como un aumento de la utilidad y del bienestar y satisfacción económicos3 . Es decir, el objetivo del desarrollo no es incrementar el producto sino propiciar que la gente disponga de una gama mayor de opciones, que pueda hacer más cosas, vivir una vida más larga, eludir enfermedades evitables, tener acceso a la reserva mundial de conocimientos, etcétera.
1 Véase, por ejemplo, Paul Rosenstein-Rodan, “Industrialisation in Eastern and South Eastern Europe”, Economic Journal, vol. 53, 1943.
2 Se analizan distintos enfoques en Keith Griffin, Alternative Strategies for Economic Development, Londres, MacMillan, 1989. 3 Amartya Sen, “Development as capacidad Expansion”, en Keith Griffin y John Knight, eds., Human Development and the International Development Strategy for the 1990s. Londres, MacMIkllan, 1990.
A destacar que capacidades y opciones están íntimamente relacionadas y que ambas, a su vez, están estrechamente asociadas a la libertad, ya sea una libertad negativa (verse libre del hambre, por ejemplo) o una libertad positiva (por ejemplo, libertad para lograr más plenamente la vida que uno/a ha elegido)4 .
Según esta formulación, un aumento en el suministro de artículos de consumo puede contribuir a aumentar las capacidades humanas, pero lo hace de manera indirecta, no como un fin en si mismo. Dicho de otro modo, el concepto de desarrollo humano destrona al producto nacional como primer y principal indicador del nivel de desarrollo. Es más, si bien es cierto que un aumento del producto y de los rentas mejora el desarrollo humano, lo hace a un ritmo decreciente. Significa que hay rendimientos decrecientes en cuanto a la aptitud del enriquecimiento material para incrementar las capacidades humanas, que es algo muy distinto de la noción de utilidad marginal decreciente del renta, aunque más de un crítico haya confundido ambas nociones.
En segundo lugar, el concepto de desarrollo humano también cuestiona el supuesto comúnmente aceptado según el cual el medio para alcanzar el desarrollo es la acumulación de capital físico, es decir, la inversión en instalaciones industriales y bienes de equipo. En cambio, y según las tesis igualmente innovadoras de T.W. Schultz, el desarrollo humano prioriza la acumulación de capital humano5 . Muchos estudios empíricos han demostrado que el gasto en educación suele producir rendimientos económicos tanto o más altos que los que se obtienen con la inversión en capital físico6 . Pero el concepto de formación de capital humano excede el mero gasto en educación para abarcar también el gasto en investigación y desarrollo -generadores de nuevos conocimientos y de nuevas tecnologías-, el gasto en la provisión de servicios básicos de salud, en programas de alimentación y en la provisión de servicios de planificación familiar7 . Es decir, que la inversión en seres humanos bajo todas estas formas resulta igualmente productivo, tanto si la meta es el aumento del producto nacional como la potenciación de las capacidades humanas.
Considerados conjuntamente, el cambio en el objetivo de desarrollo combinado con la priorización del capital humano como vía al desarrollo tienen implicaciones de gran alcance para la estrategia global de desarrollo. Se ubica a las personas sólidamente en el centro del escenario: son simultáneamente el objeto de las políticas diseñadas y un instrumento fundamental de su propio desarrollo. La visión de un desarrollo centrado en las personas sustituye a la visión de un desarrollo centrado en los bienes de consumo.
2. Evolución
La insatisfacción respecto al producto nacional bruto como indicador de desarrollo y en general frente a los enfoques que se centran en la producción de bienes materiales viene de lejos. A principios de los años setenta se empezó oir voces desde la OIT, el Banco Mundial y otros sitios propugnando una redistribución marginal de la renta, utilizando en favor de los pobres parte del producto adicional creado por el proceso de crecimiento invirtiendo en activos de especial importancia para ellos.
4 Amartya Sen, Inequality Reexamined. Nueva York, Oxford University Press, 1992.
5 T.W. Schultz, “Capital Formation by Educatiion”, Journal of Political Economy, diciembre 1960 y T.W. Schultz, “Investment in Human Capital”, American Economic Review, marzo 1961.
6 Véase, por ejemplo, George Psacharopoulos, “Education and Development: A Review”, World Bank Research Observer, vol. 3, nª 1, 1988; George Psacharopoulos, “Return to Investment in Education: A Global Update”, World Development, vol. 22, 1994; Rati Ram, “Level of Development and Returns to Schooling: Some Estimates from Multicountry Data”, Economic Development and Cultural Change, vol. 44, nº 4, 1996.
7 Para un estudio de los beneficios de la inversión en salud y alimentación, véase John Strauss y Duncan Thomas, “Health, Nutrition and Economic Development”, Journal of Economic Literature, vol. XXXVI, nº 2, junio 1998.
Esta estrategia de “redis-tribución a partir del crecimiento” era importante puesto que reconocía tácitamente que el aumento de la producción no era suficiente por si solo para reducir la pobreza y alcanzar el desarrollo8 . A mediados de los años setenta, la Organización Internacional del Trabajo, en un esfuerzo al que estuve asociado, quiso dar un paso más en el análisis afirmando que las prioridades del desarrollo tenían que cambiarse a favor de la creación de empleo y la satisfacción de necesidades humanas básicas tales como la necesidad de alimento, de vivienda y ropa, de educación primaria y secundaria y de atención primaria de salud9 . Pero al principio tanto la “redistribución a partir del crecimiento” como las “necesidades básicas” continuaban abordándose desde una pespectiva de desarrollo centrada en la producción de bienes de consumo: pretendían únicamente asegurar que una parte mayor de los beneficios derivados del aumento de la producción llegara a los grupos con rentas más bajos. Más tarde la perspectiva de las “necesidades básicas” empezó a ver los bienes no como fin sino como medio para otros fines10 .
En los años ochenta se hizo evidente que el crecimiento ya no podía darse por sentado. Gran parte de África y de América Latina, sobre todo, se hundieron en una profunda crisis y los planes de desarrollo se focalizaron principalmente en la “estabilización” y el “ajuste estructural”. Pero las políticas convencionales de estabilización y de ajuste no sólo provocaron estagnación o, lo que es peor, un empeoramiento de la situación económica, sino que el peso del ajuste recayó invariablemente en los grupos más desfavorecidos, lo que generó mayor desigualdad y mayor pobreza. La UNICEF reaccionó contra la ortodoxia afirmando que era no sólo posible sino deseable diseñar programas de ajuste que protegieran a los pobres del grave deterioro de las rentas y preservara de los recortes del gasto público la salud básica, la alimentación, la protección de la infancia y los servicios educativos. Este enfoque, llamado “ajuste con rostro humano”, constituía un gran desafío frente a las corrientes dominantes e hizo más que cualquier publicación anterior por “situar primero a las personas”11 .
Para entonces los cimientos intelectuales del desarrollo humano ya estaban colocados y el momento estaba maduro para su aceptación fuera de los círculos académicos. Nuevos impulsos vinieron del la Mesa Redonda Norte-Sur (North-South Round Table)12 y luego el Comité de Naciones para la planificación del desarrollo (United Nations Committee for Development Planning). Ese comité decidió incluir en su informe de 1988 los costos humanos del ajuste estructural. Se creó un grupo de trabajo y un seminario de investigación en Ginebra que daba como resultado una edición especial del Journal of Development Planning, reeditada en forma de libro13 y formó la base del informe que se me encargó redactar para el Comité de Naciones para la planificación del desarrollo14.
8 See Hollis Chenery, Montek S. Ahluwalia, C.L.G. Bell, John H. Duloy and Richard Jolly, Redistribution With Growth, London: Oxford University Press, 1974.
9 International Labour Organization, Employment, Growth and Basic Needs: A One-World Problem, Geneva: ILO, 1976.
10 Paul Streeten y otros, Lo primero es lo primero: satisfacer las necesidades humanas básicas en los países en desarrollo, Madrid: Tecnos, 1986 y Frances Stewart, Basic Needs in Developing Countries, Baltimore: Johns Hopkins Press, 1985.
11 Giovanni Andrea Cornia, Richard Jolly and Frances Stewart, eds., Adjustment With a Human Face, Oxford: Clarendon Press, 1987.
12 North South Round Table, Human Development: the neglected dimension, 1985.
13 Keith Griffin and John Knight, op. cit. 14 Committee for Development Planning, Human Resources Development: A Neglected Dimension of Development Strategy (El desarrollo de recursos humanos: una dimensión olvidada de la estrategia para el desarrollo), New York: United Nations, 1988, chapter III.
Se había plantado la bellota, pero no era nada evidente que pudiera crecer hasta convertirse en un roble.
El desarrollo humano arraigaría un año después cuando Mahbub ul Haq se tra-sladó al PNUD como Asesor Especial del Administrador General y convenció al PNUD para que respaldara el concepto de desarrollo humano15. A partir de 1990 el PNUD comenzó a publicar anualmente un Informe sobre Desarrollo Humano que desarrollaba el concepto de desarrollo humano e intentaba demostrar a los responsables de diseñar las políticas de desarrollo cómo la estrategia podía traducirse en términos operativos. El Informe sobre Desarrollo Humano se editó deliberadamente con el mismo formato que la publicación estrella del Banco Mundial, el Informe sobre Desarrollo en el Mundo, si bien el Informe sobre Desarrollo Humano estaba escrito en un estilo ameno, sus análisis eran mucho más directos y sus recomendaciones más provocativas. Ha suscitado un enorme interés en todo el mundo y ha logrado tener una gran influencia.
3. Medición
La renta per cápita fue durante mucho tiempo el principal y más importante indicador del nivel de desarrollo y los cambios en la renta per cápita habían sido tradicionalmente el indicador más importante de progreso en materia de desarrollo. Desde la época de Pigou, el bienestar económico había estado sujeto a la “medida del dinero”, si bien hubo otros científicos sociales que afirmaban que la renta calculada en dinero constituía una concepción demasiado limitada de bienestar16. El cuestionamiento más serio del PNB per cápita como índice de desarrollo fue el Índice de Calidad de Vida Física inventado por M.D. Morris en los años setenta 17 . El ICVF, como se le conoce, buscaba medir el bienestar o la “calidad de vida” directamente y no de manera indirecta agregando el producto global de bienes y servicios y dividiendo el total por el tamaño de la población. El Índice es en sí mismo muy simple: es el promedio no ponderado de (i) la mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos, en una escala del 0-00, donde el peor resultado recibe un valor cero y el mejor resultado esperado (o sea, 7/1000) un valor de 100; (ii) la esperanza de vida a la edad de un año, en una escala del 0-100, donde el peor comportamiento de cada año puntúa cero y el mejor 100; y (iii) el índice de alfabetización adulta en términos porcentuales. Con todo, el ICVF nunca consiguió entusiasmar a los profesionales del desarrollo y no logró desalojar al PNB de su posición privilegiada. Así que el destronamiento del PNB per cápita aún tendría que esperar a que Meghnad Desai (hoy Lord Desai), Amartya Sen y otros inventaran el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y el PNUD lo incluyera en su Informe sobre Desarrollo Humano anual. El IDH se convirtió inmediatamente en un indicador alternativo de desarrollo ampliamente aceptado. Pero es importante reconocer que el IDH y el PNB per cápita no pretenden medir la misma cosa. El PNB per cápita es un indicador de utilidad, de bienestar personal o de bienestar económico, mientras que el Índice de Desarrollo Humano busca medir el nivel de capacidades humanas. No es lo mismo bienestar que capacidad. Alguien puede tener la capacidad para obtener una alimentación adecuada (y el bienestar logrado con ella) y en cambio optar por hacer huelga de hambre. Una persona con capacidad para viajar y desplazarse puede decidir quedarse en casa, aún cuando quedarse en casa implique un alto riesgo, en el caso, por ejemplo, de una guerra civil. Se puede tener asimismo la capacidad de vivir una larga vida y optar, en cambio, por suicidarse
15 Vease Mahbub ul Haq, Reflections on Human Development, New York: Oxford University Press, 1987.
16 A.C.Pigou, The Economics of Welfare, London: Macmillan 1920.
17 M.C.Morris, Measuring the Condition of the World’s Poor: the physical quality of life index, Oxford: Pergamon Press, 1979
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